Mil cabezas y ninguna que cortar

La arquitectura de la dependencia institucional en Puerto Rico

Axioma:

Cuando una institución pierde la capacidad de resolver la necesidad que justifica su existencia, esa necesidad puede comenzar a sostener la arquitectura creada para administrarla.

NIVEL I. La llave

La crisis del agua no comienza en una oficina de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados. Tampoco comienza en una tabla presupuestaria, en una asignación de FEMA, en una carta de la Junta de Supervisión Fiscal ni en la primera página de un contrato de ingeniería. Para quien vive en Puerto Rico, la crisis comienza mucho antes de conocer cualquiera de esas palabras. Comienza en un gesto ordinario: una persona se levanta por la mañana, camina hasta el fregadero, abre la llave y espera. Puede escuchar primero el aire atrapado en la tubería, algún golpe irregular dentro de la pared, quizás un hilo de agua que pierde fuerza hasta desaparecer. Entonces comienza otra rutina, una que no debería formar parte de la vida cotidiana de una sociedad moderna: revisar la cisterna, llamar a un vecino, buscar información, llenar recipientes, calcular cuánto queda para cocinar, bañarse, limpiar la casa o atender a un envejeciente.

Es importante comenzar ahí porque todo lo que examinaremos después existe, al menos en principio, para evitar esa escena. Los presupuestos, las agencias, los planes fiscales, los programas de mejoras capitales, los ingenieros, los operadores, los consultores, los contratistas y las estructuras creadas para administrar fondos federales no constituyen el propósito del sistema. Son instrumentos. El propósito es mucho menos impresionante sobre el papel y muchísimo más importante en la vida: que cuando una persona abra la llave salga agua potable, que cuando descargue un inodoro el sistema sanitario responda y que una avería extraordinaria siga siendo precisamente eso, extraordinaria, en lugar de convertirse en una condición que el ciudadano aprende a incorporar a su rutina.

Mi interés en esta investigación no comenzó buscando una empresa ni tratando de encontrar el nombre de algún funcionario al cual responsabilizar. Venía de una pregunta anterior que se había repetido mientras estudiaba otras estructuras públicas de Puerto Rico, particularmente la energía: ¿cómo puede existir tanta arquitectura administrativa alrededor de servicios cuya fragilidad continúa experimentándose desde la casa? Después vino nuevamente la crisis del agua y una conversación con Yimmy. En medio de aquella conversación apareció una expresión imperfecta, pero reveladora, con la que intentaba describir la contradicción que percibía entre las instituciones democráticas del país y una estructura económica que parecía cada vez más difícil de comprender desde abajo. No me interesó tanto la palabra que utilizó como la incomodidad que había detrás de ella. Yimmy estaba intentando nombrar algo que muchos ciudadanos sienten sin disponer necesariamente del expediente para explicarlo.

Aquella conversación me obligó a regresar a una pregunta que había quedado abierta en investigaciones anteriores. Si el problema fuera solamente falta de dinero, la explicación sería relativamente sencilla. Si fuera solamente incompetencia de una administración, también podríamos esperar que un cambio de gobierno corrigiera eventualmente el rumbo. Si fuera solamente un contratista deficiente, bastaría con identificarlo, sustituirlo y exigir responsabilidades. Pero cuando los mismos síntomas sobreviven a administraciones, agencias, contratos, juntas directivas, emergencias y reorganizaciones, comienza a ser necesario mirar no solamente a las personas que ocupan temporalmente las instituciones, sino a la arquitectura que permanece cuando esas personas se marchan.

Hay además una manera distinta de percibir esa contradicción cuando se observa Puerto Rico desde afuera. Pensemos por un momento en un extranjero que visita la isla por primera vez. Llega a un territorio de los Estados Unidos, utiliza el dólar, conduce por carreteras financiadas parcialmente con fondos federales, encuentra cadenas comerciales estadounidenses, hospitales, universidades, telecomunicaciones modernas y una sociedad integrada durante más de un siglo a la estructura económica y política norteamericana. Su expectativa natural sería encontrar servicios esenciales correspondientes a esa realidad. Sin embargo, puede descubrir que en determinados lugares la electricidad desaparece, que comunidades almacenan agua como mecanismo ordinario de previsión y que la conversación cotidiana incluye generadores, cisternas, interrupciones, reclamaciones y una paciencia social desarrollada a fuerza de repetición. Esa fractura entre la apariencia institucional de modernidad y la experiencia material del servicio merece ser examinada.

La condición colonial de Puerto Rico inevitablemente entra en esa pregunta, pero sería intelectualmente cómodo utilizarla como explicación universal. El territorio político condiciona acceso a fondos, autoridad fiscal, legislación, deuda, relaciones federales y capacidad decisional; todo eso tendrá su lugar en esta investigación. Pero decir simplemente “esto ocurre porque Puerto Rico es colonia” podría convertirse en otra manera de detener la excavación demasiado pronto. La pregunta que me interesa es qué ocurre dentro de esa condición: cómo se administra el dinero una vez llega, quién diseña los programas, quién ejecuta las obras, quién supervisa a quien ejecuta, quién asesora a quien supervisa, cuánto cuesta cada una de esas capas y, finalmente, cuánto de toda esa capacidad financiera termina convertido en infraestructura que el ciudadano pueda tocar.

Quizás mi manera de aproximarme al problema proviene precisamente de trabajar en construcción. Cuando una tubería falla no comienzo buscando culpables; comienzo buscando la tubería. Hay que abrir, seguir la línea, identificar de dónde viene la presión, dónde se pierde y qué ocurrió antes del punto visible de la avería. Una mancha en una pared puede aparecer varios pies distante del lugar donde realmente comenzó la filtración. Romper exactamente donde aparece la humedad puede revelar agua, pero no necesariamente revelar la causa. La construcción enseña esa humildad: el lugar donde aparece el daño no siempre es el lugar donde nació el problema.

Mientras desarrollaba esta investigación, trabajando en Ocala, una mezcladora volvió a recordármelo. El sistema estaba diseñado para alimentar directamente un hand shower, pero inicialmente se decidió eliminar esa salida y resolverla mediante otra adaptación desde el rain shower. Sobre el papel parecía una simplificación. Se colocaría un tapón donde correspondía aquella conexión y se continuaría el trabajo. Más tarde, cuando llegó el momento de instalar el trim y se abrió la caja correspondiente, quedó claro que el hand shower pertenecía al propio diseño de la mezcladora y que había que regresar a la configuración que se había intentado evitar. Para hacerlo fue necesario remover Durock, regresar a la plomería, fabricar la adaptación, reconstruir y volver sobre trabajo que ya se consideraba adelantado. Una mezcladora de aproximadamente doscientos dólares terminó generando cerca de mil dólares en trabajo y corrección.

No cuento esa experiencia porque una ducha sea comparable en escala con la infraestructura hídrica de Puerto Rico. La cuento porque el principio constructivo sí es comparable: brincarse un paso no elimina necesariamente su costo; puede desplazarlo hacia adelante y multiplicarlo. En una pared, ese error cuesta Durock, mano de obra y tiempo. En una institución que administra infraestructura para millones de personas, una decisión semejante puede propagarse durante años a través de nómina, mantenimiento diferido, contratación, consultoría, supervisión, extensiones y enmiendas. Y cuando finalmente alguien pregunta por qué costó tanto llegar hasta allí, cada gasto individual puede tener una explicación razonable porque la verdadera historia se encuentra en la secuencia completa.

Por eso esta investigación comenzó a cambiar cuando dejamos de mirar solamente las interrupciones de agua y empezamos a seguir la tubería institucional hacia atrás. Encontré algo que merece ser colocado desde ahora en el expediente porque proviene del propio Plan Fiscal certificado de la AAA. La Autoridad reconocía problemas para retener personal y documentó que, según un estudio salarial encargado por ella, sus salarios promedio se encontraban entre un 7% y un 35% por debajo del mercado, con determinadas posiciones todavía más rezagadas. El mismo aparato fiscal contemplaba nuevas escalas salariales e incentivos para posiciones operacionales críticas, precisamente porque la capacidad humana necesaria para mantener el sistema no podía darse por sentada.

Entonces apareció una frase todavía más difícil de ignorar. Al describir las consecuencias de la reducción de personal, el documento reconoce un aumento en horas extras y una “greater reliance on more expensive third-party services”: una mayor dependencia de servicios de terceros más costosos. Leída aisladamente, puede parecer una observación administrativa. Leída junto al resto del expediente, abre una pregunta distinta. Si una institución reconoce que pierde capacidad interna, que determinadas escalas salariales dificultan la retención de personal y que esa reducción termina aumentando su dependencia de servicios externos más costosos, entonces ya no basta con estudiar cuánto dinero recibe la institución. Hay que estudiar qué recorrido hace ese dinero antes de convertirse en servicio.

Y dinero había. El mismo Plan Fiscal describía una entrada esperada de aproximadamente $3.7 mil millones en fondos de FEMA que permitiría al programa de mejoras capitales de la AAA alcanzar niveles históricos y realizar transformaciones importantes en el sistema. El propio documento advertía que sería crucial ejecutar esos proyectos dentro de presupuesto y calendario. Esa combinación es precisamente lo que hizo inevitable continuar excavando: una infraestructura deteriorada, trabajadores que la propia institución reconocía que necesitaba atraer y retener, mayor dependencia de servicios externos costosos y, al mismo tiempo, una corriente extraordinaria de capital destinada a reconstruir el sistema.

Todavía eso no prueba corrupción. Tampoco prueba que alguien haya diseñado deliberadamente una crisis para enriquecerse con ella. Sería irresponsable escribirlo y no necesitamos hacerlo. Lo que sí establece es el punto desde el cual comienza nuestra investigación: la debilidad institucional tiene un costo, y ese costo puede generar a su alrededor una economía de administración, sustitución y reparación cuya magnitud también debe ser fiscalizada.

Porque al final de todas esas páginas permanece aquella primera persona frente al fregadero. Esa persona no recibe agua de una enmienda contractual, no se baña con una carta de aprobación de la Junta y no llena una cisterna con un informe de cumplimiento. Puede que cada documento sea necesario y que cada especialista tenga una función legítima, pero ninguno modifica la medida fundamental del sistema: el agua tiene que llegar.

NIVEL II. La capacidad que se vacía

Cuando una tubería pierde presión, el problema no siempre está en el lugar donde finalmente deja de salir el agua. Puede haber una válvula parcialmente cerrada, una reducción incorrecta, una fuga enterrada o una obstrucción mucho antes del punto donde el usuario percibe la falla. Con una institución ocurre algo semejante. Antes de preguntarnos cuánto cuestan los grandes contratos de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, conviene preguntar qué estaba ocurriendo dentro de la propia Autoridad cuando comenzó a crecer alrededor de ella una estructura extraordinaria de servicios externos. Porque una institución pública no está compuesta solamente por edificios, reglamentos y presupuestos. Su primera infraestructura son las personas que saben operarla.

Ese detalle importa particularmente en una corporación responsable de miles de millas de tuberías, plantas de tratamiento de agua potable y aguas usadas, estaciones de bombeo y una infraestructura distribuida por toda la isla. Una estructura de esa dimensión no puede depender únicamente de dinero. Necesita memoria institucional: personas que conocen plantas, bombas, líneas, válvulas, sistemas eléctricos, estaciones, terrenos y procedimientos no solamente porque los estudiaron en un manual, sino porque llevan años trabajando con ellos.

Por eso resulta tan importante lo que la propia documentación fiscal reconoce sobre su fuerza laboral. La AAA había encargado un estudio de compensación y encontró que sus salarios promedio estaban entre un 7% y un 35% por debajo del mercado, con posiciones particulares cuya brecha podía ser todavía mayor. El documento no presenta ese dato como una curiosidad estadística. Lo vincula con dificultades de retención, rotación de empleados y capacidad operacional. Es decir, la institución encargada de sostener uno de los sistemas de infraestructura más importantes de Puerto Rico sabía que competía por trabajadores especializados desde una posición salarial desfavorable.

La diferencia puede parecer pequeña mientras permanezca convertida en porcentaje. Deja de serlo cuando la traducimos a comportamiento humano. Un electromecánico, un operador de planta, un técnico o cualquier trabajador especializado también tiene una hipoteca o una renta, hijos, alimentos, automóvil, combustible y una familia que sostener. Si otra empresa ofrece mejores condiciones por el conocimiento que esa persona ya posee, la institución pública no pierde simplemente un nombre en una nómina. Pierde experiencia. El próximo trabajador puede ser perfectamente competente, pero tendrá que aprender aquello que el anterior ya sabía. Y en sistemas complejos, el conocimiento acumulado durante años tiene un valor que rara vez aparece completo en una hoja de cálculo.

El propio Plan Fiscal parece comprenderlo. Contemplaba nuevas escalas salariales e incentivos para posiciones operacionales críticas con el propósito explícito de favorecer la retención y fortalecer la plantilla. Esto resulta fundamental para nuestro análisis porque elimina una explicación demasiado sencilla: no estamos imponiendo desde afuera la idea de que el recurso humano era importante. La propia arquitectura fiscal reconocía que había que fortalecerlo.

Pero cuando seguimos leyendo aparece la fractura.

La reducción de empleados había generado mayor necesidad de horas extraordinarias y una “greater reliance on more expensive third-party services”. Esta frase contiene comprimida una parte considerable del problema que estamos investigando. No dice que los terceros sean innecesarios. No dice que contratarlos constituya corrupción. Dice algo mucho más elemental: la pérdida de capacidad interna estaba produciendo dependencia externa y esa capacidad externa resultaba más cara.

Ahí es donde mi experiencia en construcción vuelve a impedirme leer el asunto únicamente como contabilidad. Cuando pierdo un buen instalador, no desaparece solamente su salario de mi nómina. El trabajo continúa existiendo. Si tengo un proyecto contratado, alguien tendrá que hacerlo. Puedo pagar overtime al personal que queda, contratar otro trabajador, subcontratar una parte o detener el proyecto mientras encuentro reemplazo. Cada alternativa tiene un costo. Y si la persona nueva necesita entrenamiento, alguien tiene que enseñarle. Si el subcontratista necesita coordinación, alguien tiene que supervisarlo. Si la fragmentación del trabajo produce errores, alguien tendrá que regresar a corregirlos. El ahorro inicial puede desaparecer varias veces antes de terminar la obra.

En una corporación pública esa multiplicación adquiere otra escala. Si faltan recursos internos, la necesidad operacional no desaparece. Se desplaza. Lo que antes podía existir dentro de la institución comienza a comprarse afuera. Pero el servicio externo no llega solo. Hay que contratarlo, administrarlo, documentarlo, fiscalizarlo, verificar facturas, coordinar entregables y establecer responsabilidades. Si además intervienen fondos federales, aparecen requisitos adicionales de cumplimiento. Si los proyectos son numerosos, puede necesitarse gerencia programática. Si los procesos se atrasan, aparecen extensiones. Si cambia el alcance, aparecen enmiendas. Cada paso puede ser legítimo y, sin embargo, la suma de todos ellos puede terminar construyendo una maquinaria administrativa mucho más costosa que aquello que originalmente se intentó economizar.

No podemos afirmar que la AAA redujo trabajadores con el propósito de entregar dinero a contratistas. Los documentos examinados no prueban semejante intención. Lo que sí podemos decir es que existe una secuencia documentada que merece fiscalización: la institución reconoció problemas salariales y de retención; reconoció consecuencias de la reducción de personal; reconoció el aumento de horas extraordinarias; y reconoció una dependencia mayor de servicios externos más costosos. Cuando posteriormente encontremos contratos multimillonarios de gerencia, ingeniería y consultoría, esos contratos no pueden estudiarse como si hubieran aparecido en un vacío institucional.

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Tampoco sería razonable negar que la reconstrucción posterior a María, los terremotos y los requerimientos federales exigía capacidad extraordinaria. Una corporación pública puede necesitar legítimamente apoyo externo para ejecutar simultáneamente un programa histórico de reconstrucción. La pregunta correcta, entonces, no es si debía existir contratación privada. Es otra: ¿cuánto apoyo externo necesitaba una institución fortalecida internamente y cuánto terminó necesitando una institución que ya reconocía dificultades para conservar su propia capacidad?

Aquí comienza a aparecer una inversión de prioridades que merece observarse con cuidado. Cuando un trabajador público es contemplado principalmente como un costo que debe contenerse, pero el servicio que deja de prestar reaparece después como una necesidad que debe comprarse a precio de mercado mediante terceros, el ahorro deja de poder medirse solamente en la columna de nómina. Hay que seguir ese dólar. Hay que averiguar cuánto se ahorró allí y cuánto apareció después en overtime, contratación, supervisión, administración y servicios profesionales. Solamente entonces sabremos si hubo realmente economía o simplemente un traslado del gasto de una columna a otra.

Ese traslado modifica además dónde reside el conocimiento. Cuando una institución desarrolla internamente a sus trabajadores, la experiencia adquirida permanece, en principio, dentro de la institución. Cuando una parte creciente de la capacidad se encuentra en empresas contratadas, el conocimiento puede marcharse cuando termina el contrato. El próximo proyecto puede requerir nuevamente comprar experiencia, volver a contratar especialistas o extender al proveedor que ya conoce el sistema. Entonces aparece un círculo particularmente difícil de romper: se contrata afuera porque adentro falta capacidad, pero mientras más capacidad estratégica reside afuera, más difícil puede resultar prescindir del proveedor externo.

Esto no convierte al contratista en enemigo. Yo mismo soy contratista. Sé perfectamente que existen trabajos para los cuales contratar externamente es más eficiente que mantener personal permanente. Sé también que los change orders son reales y que un contrato puede aumentar legítimamente porque cambió el alcance. Precisamente por conocer esa realidad me resulta imposible aceptar el argumento contrario: que todo aumento contractual debe considerarse normal simplemente porque los cambios existen. Cuando un trabajo presupuestado comienza a multiplicarse una y otra vez, el contratista responsable deja de mirar solamente cada modificación individual y regresa al alcance original. Pregunta qué se sabía, qué cambió, quién lo autorizó, cuánto se había previsto y por qué la diferencia terminó siendo tan grande.

Esa será nuestra metodología.

No juzgaremos una enmienda porque exista. No juzgaremos un consultor porque cobre. No convertiremos el cabildeo legal en prueba automática de corrupción ni trataremos la contratación externa como irregularidad por definición. Haremos algo más difícil: reconstruiremos la secuencia.

Porque quizá el trabajador que se marchó actuó racionalmente buscando mejor salario. El supervisor que autorizó overtime necesitaba mantener una planta funcionando. El administrador que contrató un tercero necesitaba cubrir capacidad. El ingeniero externo prestó el servicio para el cual fue contratado. El gerente administró el volumen que recibió. El funcionario firmó una enmienda respaldada por una necesidad operacional. El organismo fiscalizador revisó el documento que llegó a su escritorio.

Cada cabeza puede explicar su decisión.

Pero todavía queda la tubería completa.

NIVEL III.Cuando el contrato deja de parecerse a su origen

Si en el nivel anterior seguimos la pérdida de capacidad interna, ahora debemos seguir el dinero que aparece cuando esa capacidad necesita ser sustituida, complementada o administrada desde afuera. Es aquí donde la investigación cambia de escala. Ya no estamos mirando solamente salarios, vacantes u horas extraordinarias. Entramos en la arquitectura contractual construida alrededor del Capital Improvement Program de la AAA y, sobre todo, en una pregunta que cualquier persona que haya trabajado con contratos conoce muy bien: ¿en qué momento una modificación razonable deja de ser simplemente una modificación y obliga a regresar al contrato original para preguntarse qué ocurrió?

Yo conozco los change orders. Vivo de la construcción. Sé que un estimado no es una profecía y que detrás de una pared puede aparecer una tubería que nadie esperaba, debajo de una losa puede encontrarse una condición diferente a los planos y una especificación del cliente puede cambiar después de comenzado el trabajo. Las modificaciones no son sospechosas por definición. El problema aparece cuando la acumulación de modificaciones transforma radicalmente la dimensión económica o material de aquello que originalmente se contrató.

Eso fue exactamente lo que llamó nuestra atención al llegar a determinados contratos de gerencia y servicios profesionales relacionados con el CIP.

El volumen de reconstrucción que enfrenta la AAA es extraordinario. No hay que minimizarlo para hacer esta crítica. Después de María, los terremotos, los requerimientos regulatorios y la entrada de miles de millones de dólares federales, la corporación necesitaba capacidad adicional para diseñar, coordinar, documentar y ejecutar proyectos. El problema no es descubrir que existen ingenieros privados trabajando para la AAA. Eso era previsible. Lo que llamó nuestra atención fue la trayectoria de determinados contratos: documentos que comienzan con una cuantía y un alcance determinados y que, mediante sucesivas enmiendas, terminan habitando una dimensión económica que difícilmente puede comprenderse mirando solamente su primera página.

Uno de los expedientes que mejor permite observar el fenómeno es el contrato asociado posteriormente con Jacobs Caribe Engineers. El punto de partida documental que reconstruimos fue de aproximadamente $554,115. Después vinieron las enmiendas. El alcance creció, el tiempo cambió, las responsabilidades aumentaron y el techo contractual continuó expandiéndose hasta alcanzar aproximadamente $179.14 millones.

Detengámonos ahí, porque las cifras grandes tienen la capacidad paradójica de ocultar aquello que deberían revelar.

No estamos hablando de un contrato que pasó de $554,115 a $700,000. Tampoco de uno que se duplicó o triplicó debido a condiciones imprevistas. Estamos hablando de una relación contractual cuyo techo terminó siendo aproximadamente 323 veces su cuantía inicial.

Eso no demuestra fraude.

Pero tampoco es una cifra que una fiscalización responsable pueda mirar y continuar caminando.

Aquí debemos ser particularmente rigurosos porque el lenguaje importa. Techo contractual no significa necesariamente dinero desembolsado. Una autorización, una asignación máxima, un valor potencial, una obligación y un pago efectivamente realizado son categorías distintas. Tampoco todas las enmiendas representan necesariamente aumentos monetarios; algunas pueden extender tiempo, reorganizar trabajos, incorporar proyectos o modificar condiciones administrativas. Precisamente porque esta investigación pretende sobrevivir a la pasión política del momento, no confundiremos esas categorías. No diremos que se gastó lo que solamente fue autorizado; no llamaremos robo a lo que los documentos solamente permiten llamar crecimiento contractual; y no convertiremos una anomalía estadística en una acusación penal.

Pero tampoco utilizaremos esas distinciones para anestesiar el hallazgo.

Porque cuando seguimos otros grandes consorcios contratados para apoyar el programa de mejoras capitales aparecen Arcadis, Black & Veatch, CSA y distintas estructuras empresariales vinculadas al programa. Aparecen contratos que reciben una enmienda, luego otra y después otra. Aparecen extensiones justificadas por la magnitud del programa, retrasos, procesos federales, falta de recursos internos y necesidad de continuar proyectos ya comenzados.

Cada explicación puede ser razonable por separado.

El patrón aparece cuando las colocamos juntas.

Y aquí regresamos necesariamente al nivel anterior. La misma institución cuyos documentos reconocían que la reducción de personal había producido mayor overtime y dependencia de servicios externos más costosos termina administrando una reconstrucción gigantesca mediante estructuras privadas cuya permanencia puede justificarse, entre otras cosas, por la insuficiencia de capacidad institucional. Entonces la carencia deja de ser solamente un problema que hay que resolver. La carencia puede convertirse en una condición que sostiene económicamente el mecanismo creado para resolverla.

No estoy diciendo que alguien haya creado deliberadamente la escasez de personal para entregar contratos. No tenemos evidencia para sostenerlo. Estoy señalando algo distinto: si una institución pierde capacidad, compra esa capacidad afuera y después necesita mantener a quienes la poseen porque internamente continúa sin tenerla, ¿en qué momento la solución temporal comienza a reproducir la condición que justificó su existencia?

Mientras más indispensable se vuelve el consultor para ejecutar el programa, más difícil resulta reemplazarlo. Mientras más proyectos conoce, más conocimiento institucional acumula. Mientras más conocimiento acumula, mayor es el costo de transición hacia otro proveedor o hacia personal interno. Y mientras más costosa resulta esa transición, más razonable parece extender el contrato existente.

No hace falta una conspiración para producir ese resultado.

Basta una estructura de incentivos.

El ingeniero necesita completar el proyecto. La AAA necesita al ingeniero. FEMA exige documentación. COR3 necesita verificarla. La Junta necesita revisar determinados contratos. Los abogados preparan las enmiendas. Los consultores administran cumplimiento. El contratista necesita continuidad para terminar el trabajo. Cada participante puede tener una explicación perfectamente defendible y, al final, una relación que comenzó en cientos de miles puede estar acercándose a los doscientos millones.

Mil cabezas. Ninguna que cortar.

Pero el agua todavía tiene que llegar.

Durante nuestra investigación apareció además una cifra agregada potencial que ronda los $5.4 mil millones al considerar valores, techos y proyecciones asociados al universo contractual y programático que comenzamos a rastrear. Esa cifra, sin embargo, permanece deliberadamente bajo investigación. No significa que $5.4 mil millones hayan sido pagados a cuatro firmas ni que esa cantidad haya sido desembolsada. Antes de utilizarla como cifra consolidada tendremos que separar rigurosamente techo contractual, capacidad programática, fondos proyectados, fondos obligados y desembolsos efectivos, además de incorporar las intervenciones y condiciones establecidas por la Junta de Supervisión Fiscal.

Pero precisamente porque parte de ese dinero y de esos proyectos pertenece todavía al futuro, esta investigación no es solamente una autopsia.

Es una oportunidad de fiscalización antes de que la historia termine.

Por eso el contrato que comienza alrededor de medio millón y termina con un techo cercano a $179 millones funciona como una radiografía. Permite observar el mecanismo: Observen el patrón…

contrato, enmienda, extensión, nuevo alcance, más proyectos, nueva justificación, otra enmienda, mayor techo y continuidad porque sustituir al proveedor puede retrasar aquello que todavía falta por ejecutar.

Si cada paso se observa aisladamente, puede parecer razonable. Cuando reconstruimos la secuencia completa aparece una pregunta diferente:

¿En qué momento dejó de existir, en términos materiales, el contrato que originalmente fue adjudicado?

Esa pregunta obliga a discutir el diseño mismo de la contratación pública. Si una competencia se realizó bajo unas condiciones económicas y un alcance determinados, pero años después la misma relación contractual vale decenas o cientos de veces más y administra responsabilidades radicalmente mayores, tenemos derecho a preguntar cuándo una enmienda deja de modificar un contrato y comienza, funcionalmente, a crear otro.

Y todavía faltaba una capa.

Hasta aquí todo podía interpretarse como una combinación extrema de reconstrucción, burocracia federal, pérdida de personal, complejidad técnica y planificación deficiente.

Entonces aparecieron los cabilderos.

NIVEL IV. La puerta giratoria: cuando el conocimiento del Estado se convierte en acceso

Ningún contrato público existe solamente entre una agencia y una compañía. Alrededor de una contratación de esta magnitud existen presupuestos, legislación, reglamentos, fondos federales, procesos de recuperación, juntas de gobierno, AAFAF, COR3, FEMA, la Junta de Supervisión Fiscal y una cantidad extraordinaria de procedimientos administrativos. Para una compañía privada, conocer técnicamente cómo construir o rehabilitar infraestructura no significa necesariamente conocer cómo moverse por ese laberinto institucional.

Y existe toda una industria dedicada precisamente a eso.

El cabildeo.

Conviene detenernos aquí porque la palabra suele utilizarse como acusación y eso sería un error. Cabildear no es, por sí mismo, corrupción. Es una actividad legal y regulada. Empresas, organizaciones comunitarias, sindicatos, industrias y grupos profesionales contratan personas para presentar sus posiciones ante funcionarios públicos. Precisamente porque esa actividad puede influir sobre decisiones gubernamentales, Puerto Rico posee un Registro de Cabilderos administrado por el Departamento de Justicia.

Por tanto, el hallazgo no consiste en que descubrimos algo clandestino.

Es casi lo contrario.

Está registrado.

Mientras seguíamos los nombres relacionados con firmas participantes del ecosistema del CIP apareció The RCL Group LLC. Y en documentación del Registro de Cabilderos que examinamos apareció una conexión importante: Arcadis Caribe, PSC figuraba entre los clientes declarados de la firma.

Aquello cambió la pregunta.

No porque demostrara que Arcadis obtuvo contratos mediante influencia indebida. El registro no demuestra eso y nosotros tampoco lo afirmaremos. Lo que demuestra es algo mucho más preciso: una compañía participante de una arquitectura contractual multimillonaria relacionada con infraestructura pública contrató representación profesional especializada en asuntos gubernamentales.

Entonces seguimos el nombre.

La trayectoria profesional pública de Raúl A. Candelario López, fundador de The RCL Group, incluye experiencia vinculada al funcionamiento gubernamental y legislativo, particularmente en materias relacionadas con Hacienda, comercio, desarrollo económico, planificación y política pública.

Otra vez: nada de eso constituye una acusación.

De hecho, desde el punto de vista empresarial resulta perfectamente lógico. Si una compañía necesita comprender cómo funciona el gobierno, probablemente contratará a alguien que conozca cómo funciona el gobierno.

Pero precisamente ahí comienza el problema filosófico.

Porque lo que para una empresa es conocimiento especializado, para la democracia puede convertirse en asimetría de acceso.

El ciudadano conoce la fila; el profesional conoce el procedimiento. El ciudadano conoce el número telefónico de la agencia; el especialista en asuntos gubernamentales puede conocer el organigrama, el lenguaje presupuestario, los procesos, los tiempos legislativos y las oficinas decisivas.

No hay que sobornar a nadie para que esa diferencia tenga valor económico.

El conocimiento institucional ya tiene valor.

Y cuanto más complicado hacemos el Estado, mayor puede ser ese valor.

Aquí apareció una paradoja que no había contemplado cuando comencé esta investigación. Solemos pensar que una burocracia gigantesca protege al gobierno porque establece controles. Algunos controles son, evidentemente, indispensables. Pero una burocracia suficientemente compleja también puede producir un mercado alrededor de sí misma: especialistas capaces de navegarla.

Entonces cada nueva capa de procedimiento puede generar una nueva necesidad de asesoramiento. Cada requisito puede necesitar un experto. Cada agencia puede requerir un enlace. Cada desembolso puede necesitar un gestor. Cada regulación puede necesitar un abogado. Cada relación gubernamental puede necesitar representación.

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Y el dinero destinado originalmente a resolver una necesidad física comienza a atravesar una cadena cada vez más extensa antes de tocar la necesidad.

Eso no significa que todas esas funciones sean innecesarias.

Significa que tenemos que medirlas.

Porque el agua no necesita cabildeo para correr por una tubería.

El dinero que construye la tubería sí necesita atravesar instituciones.

Y entre ambas cosas existe una economía completa.

Aquí nuestra investigación comenzó a encontrarse nuevamente con algo que habíamos observado al estudiar el sistema eléctrico. Las compañías cambian. Las agencias cambian. Los servicios cambian. Pero determinadas formas comienzan a repetirse: necesidad extraordinaria, grandes asignaciones, capacidad pública insuficiente, contratación externa, asesores, consultores, intermediarios, extensiones, enmiendas, múltiples organismos de fiscalización y finalmente una responsabilidad tan distribuida que, cuando el resultado falla, cada participante puede señalar una parte del procedimiento que sí cumplió.

La AAA puede decir que necesita los servicios para ejecutar su CIP. El contratista puede decir que ejecuta el alcance contratado. COR3 puede señalar sus responsabilidades sobre recuperación y cumplimiento. FEMA puede remitirse a las normas de sus programas. AAFAF puede hablar desde el plano fiscal. La Junta puede demostrar las cartas que envió, las condiciones que impuso o la documentación que exigió. El cabildero puede decir, correctamente, que ejerce una profesión legal y registrada.

Y quizá cada oración sea cierta.

Pero todavía puede faltar agua.

Eso es mil cabezas y ninguna que cortar.

No significa que nadie sea responsable. Significa algo más inquietante: que la responsabilidad puede fragmentarse de tal manera que ningún actor individual represente el sistema completo que produjo el resultado.

En ese recorrido apareció también Politank, no como prueba de que estuviera detrás de los contratos del CIP que estamos estudiando —esa conexión específica requeriría evidencia que todavía debemos establecer—, sino como parte de una controversia pública más amplia sobre cabildeo, experiencia gubernamental, relaciones privadas y posterior ejercicio de poder público. El caso de Francisco Domenech y los cuestionamientos públicos y legislativos relacionados con su anterior vinculación con Politank colocan sobre la mesa un fenómeno que trasciende a cualquier persona particular: la llamada puerta giratoria entre gobierno y representación privada.

El funcionario conoce el Estado. Sale del Estado. Ese conocimiento adquiere valor en el mercado privado. Las empresas pagan por acceder a esa experiencia. El profesional puede después regresar al Estado llevando consigo conocimiento de ambos mundos.

No hace falta imaginar una reunión secreta para comprender por qué las democracias crean reglas de ética, divulgación, recusación y conflictos de interés. Esas reglas no existen porque toda persona que pasa entre ambos sectores sea corrupta. Existen porque el conocimiento, las relaciones y el acceso también son formas de poder.

Y hubo todavía otro aprendizaje metodológico. El propio Registro de Cabilderos fue objeto de controversia cuando información de varias firmas dejó temporalmente de aparecer en la plataforma pública. La explicación oficial atribuyó el episodio a una falla técnica y la información posteriormente volvió a aparecer. No tenemos evidencia para afirmar que hubiera una eliminación deliberada y no lo haremos.

Pero el episodio reveló otra cosa:

una democracia no puede fiscalizar aquello que técnicamente no puede ver.

Durante décadas, una parte considerable del poder institucional no necesitó esconder documentos. Bastaba dispersarlos.

Un contrato en una plataforma. La enmienda en otra. El plan fiscal dentro de un PDF de más de cien páginas. La certificación del cabildero en Justicia. La información electoral en otro registro. Las cartas de la Junta en otro repositorio. Los desembolsos federales en otro sistema. Las auditorías del Contralor en otro.

Todo puede ser público.

Y, sin embargo, casi nada ser visible como conjunto.

Publicar no es necesariamente transparentar. La transparencia solamente existe cuando el ciudadano puede reconstruir la relación entre las piezas.

Eso fue precisamente lo que intentamos hacer.

No obtuvimos una filtración. No tuvimos un informante secreto. No entramos a una oficina gubernamental. No poseemos poderes de citación.

Comenzamos con algo mucho más sencillo: una conversación con Yimmy.

Yimmy llegó desde Cuba y observaba Puerto Rico desde la experiencia material de alguien que conoció las carencias de aquel país. Cuando miró los problemas de agua, electricidad, carreteras y deterioro de infraestructura utilizó una comparación política que no comparto literalmente. Puerto Rico no es Cuba. Sus sistemas económicos, jurídicos y políticos son profundamente distintos.

Pero comprendí la pregunta escondida dentro de su comparación:

¿Dónde está el resultado?

Mientras más documentos abríamos, menos útil resultaba buscar inmediatamente a un culpable. Aparecía una firma. Detrás había una agencia. Detrás de la agencia, un programa. Detrás del programa, fondos federales. Al lado, COR3. Más arriba, organismos fiscales. Alrededor, consultores. Después abogados. Luego gerentes de programa. Ahora cabilderos.

Y cuando preguntábamos quién respondía por el resultado completo, la respuesta parecía desplazarse nuevamente hacia otra institución.

Mil cabezas.

Ninguna que cortar.

Al principio parecía una metáfora de impunidad.

Ahora comenzaba a parecer una descripción del diseño.

NIVEL V. La necesidad como industria: cuando el problema comienza a sostener el proceso

Después de seguir contratos, planes fiscales, enmiendas, firmas de ingeniería, organismos federales, estructuras de fiscalización y registros de cabildeo, llegamos al punto más delicado de esta investigación. No porque hayamos encontrado un documento que permita afirmar que alguien diseñó deliberadamente la crisis del agua para enriquecerse. No lo tenemos. Tampoco porque podamos concluir que cada ingeniero, consultor, contratista, abogado o cabildero sea innecesario. Una infraestructura tan extensa, antigua y compleja necesita conocimiento especializado, ingeniería, gerencia de proyectos, cumplimiento ambiental, administración de fondos federales y, en determinadas circunstancias, contratación externa.

El problema aparece cuando dejamos de mirar cada pieza aisladamente y comenzamos a observar la arquitectura que forman juntas.

Entonces emerge una contradicción mucho más difícil de ignorar:

mientras menor sea la capacidad interna de una institución pública para resolver sus propias necesidades, mayor puede llegar a ser el mercado creado alrededor de esa incapacidad.

No llegamos a esa idea desde una teoría política. La encontramos, de otra manera, dentro de los propios documentos fiscales de la AAA. Allí aparece reconocida una dinámica que para mí, por trabajar en construcción, resulta inmediatamente comprensible: medidas dirigidas a contener costos laborales o manejar la nómina pueden terminar produciendo efectos contrarios cuando aumentan las horas extraordinarias, dificultan el reclutamiento y la retención y generan mayor dependencia de servicios de terceros más costosos.

La institución ahorra en un punto y el costo reaparece en otro.

Lo que desapareció de una columna no necesariamente desapareció de la necesidad operacional.

Simplemente cambió de recipiente.

Entonces comienza la expansión. Aparece el tercero que realiza la tarea, el ingeniero que supervisa, el gerente que administra el programa, el especialista que maneja cumplimiento federal, el abogado que interpreta obligaciones, el asesor que prepara documentación, el profesional de asuntos gubernamentales que conoce el funcionamiento institucional y el auditor que posteriormente fiscaliza el procedimiento. En determinadas circunstancias cada uno puede tener una función legítima y necesaria.

Pero mientras observaba crecer esa cadena me surgió una pregunta distinta a la que normalmente hacemos cuando hablamos del presupuesto de Puerto Rico:

¿Cuánto recorrido institucional tiene que completar un dólar antes de convertirse finalmente en una tubería instalada, una bomba funcionando, una planta rehabilitada o agua llegando a una casa?

Esa distancia entre el dinero y el servido puede ser una de las claves de toda esta investigación.

Durante años hemos escuchado hablar de millones y miles de millones destinados a reconstrucción, recuperación, infraestructura y modernización. Las cantidades son tan grandes que terminan perdiendo significado. Sin embargo, el ciudadano no recibe una asignación presupuestaria cuando abre la llave. Recibe agua o no la recibe. No recibe una obligación de FEMA cuando enciende el interruptor. Recibe electricidad o permanece a oscuras.

El presupuesto, el contrato, la enmienda, el desembolso y el informe de cumplimiento son instrumentos.

Ninguno constituye por sí mismo el servicio.

El servicio solamente se completa cuando aquello que comenzó como dinero público termina convertido en una realidad física para la persona que justificó originalmente el gasto.

Por eso regresé mentalmente a otras estructuras públicas que habíamos examinado. Allí también había aparecido una inversión de la ecuación que ahora comenzaba a reconocer nuevamente. Una institución existe porque existe alguien que necesita ser servido. El niño antecede conceptualmente al programa educativo porque sin el niño no existe razón para crear el programa. El ciudadano antecede a la corporación pública porque sin ciudadanos que necesiten agua no existe razón para construir una Autoridad de Acueductos.

El servido es la causa de la estructura. La estructura es consecuencia de la necesidad.

Sin embargo, una organización puede crecer tanto alrededor del servicio que lentamente esa relación comienza a invertirse. La estructura adquiere necesidades propias, presupuestos propios, especialistas propios, procedimientos propios y mecanismos de supervivencia propios, hasta que puede comenzar a parecer que el servido existe para justificar la permanencia del sistema que originalmente nació para servirlo.

No estoy diciendo que exista una reunión en la que alguien decida mantener a Puerto Rico sin agua para conservar contratos.

Una estructura no necesita una conspiración para desarrollar incentivos propios.

Un departamento necesita justificar su presupuesto. Una compañía privada necesita proyectos. Una firma de ingeniería necesita trabajo. Un contratista necesita obras. Un consultor necesita clientes. Un cabildero necesita representación que ejercer. Un organismo federal necesita documentar cumplimiento. Una agencia fiscalizadora necesita revisar aquello que otros ejecutan. Cada actor puede realizar legítimamente la función que le corresponde y, sin embargo, el conjunto puede terminar construyendo una economía extraordinariamente grande alrededor de la administración de un problema que nunca termina de desaparecer.

Ahí está la diferencia entre investigar corrupción e investigar arquitectura institucional.

La primera pregunta quién violó la ley.

La segunda pregunta qué incentivos produce el sistema incluso cuando todos afirman estar cumpliéndola.

Ese punto resulta especialmente importante cuando regresamos a los contratos del CIP. Las cuantías que hemos encontrado deben manejarse con precisión. Un techo contractual no equivale necesariamente a dinero desembolsado, y una autorización o una enmienda tampoco significa que la totalidad de esa cantidad haya sido facturada o pagada. La investigación no necesita exageración. El caso que hemos seguido, cuyo monto inicial rondaba los $554,115 y cuyo techo terminó aproximándose a $179.14 millones, ya plantea por sí solo una transformación extraordinaria.

Lo que necesitamos conocer ahora es la anatomía completa de esa transformación: cuánto correspondió a ampliaciones reales del alcance, cuánto a nuevos proyectos incorporados, cuánto a extensión de tiempo, cuánto a servicios adicionales, cuánto fue efectivamente obligado, cuánto facturado, cuánto desembolsado y, finalmente, qué infraestructura puede vincularse con esas cantidades.

Lo mismo tendremos que hacer antes de utilizar responsablemente cualquier cifra combinada mayor. El posible universo de aproximadamente $5.4 mil millones que apareció durante nuestra búsqueda debe conservarse como pista de investigación, no convertirse prematuramente en dinero gastado. Tendremos que demostrar qué representa cada componente.

Esa disciplina no debilita la tesis.

La protege.

Porque quizá durante décadas la conversación pública se haya concentrado demasiado en cuánto dinero llega a Puerto Rico. Tal vez la pregunta más reveladora sea cuánto de ese dinero llega finalmente convertido en servicio.

Entre ambos extremos existe una arquitectura inmensa que también consume recursos.

Si queremos comprenderla, tendremos que seguir una asignación desde su origen hasta su manifestación física: programa, obligación, contrato, enmienda, factura, desembolso, obra, entrega y funcionamiento. Solamente después podremos regresar a la casa del ciudadano y comprobar si todo aquel movimiento institucional produjo aquello que justificó el movimiento del dinero.

Y aquí la conversación con Yimmy adquiere nuevamente importancia. Quizás necesitábamos una mirada exterior para volver a sorprendernos de aquello que nosotros hemos aprendido a normalizar. Cuando una crisis dura suficiente tiempo deja de sentirse excepcional. El ciudadano compra una cisterna porque sabe que puede quedarse sin agua. Compra un generador porque sabe que puede perder electricidad. Instala placas y baterías porque no confía completamente en la continuidad de la red. Compra bombas, filtros, combustible y sistemas de respaldo.

Cada familia que puede hacerlo comienza a construir privadamente la redundancia que debería ofrecerle colectivamente una infraestructura confiable.

Entonces ocurre una paradoja extraordinaria:

el ciudadano paga por el sistema público y vuelve a pagar para protegerse individualmente de las fallas del sistema público.

Tal vez una de las privatizaciones más profundas no ocurra cuando el gobierno vende formalmente una corporación pública, sino cuando miles de ciudadanos terminan comprando individualmente las soluciones que la infraestructura colectiva dejó de garantizarles.

Mientras ellos hacen esa inversión privada para sobrevivir a la precariedad, el Estado continúa pagando empleados, horas extraordinarias, contratistas, consultores, ingenieros, gerentes de programa y servicios profesionales, al mismo tiempo que recibe fondos de recuperación para reconstruir aquello que continúa fallando.

La pregunta que surge entonces no es solamente cuánto cuesta mantener una corporación pública.

Es cuántas economías distintas pueden desarrollarse alrededor de una infraestructura que permanece durante años en estado de reparación, emergencia o insuficiencia.

Es aquí donde la expresión que surgió durante nuestra investigación —la necesidad del pueblo puede convertirse en la riqueza del proceso— deja de funcionar simplemente como una frase y comienza a adquirir forma de hipótesis.

Todavía no podemos presentarla como conclusión.

Tendremos incluso que intentar refutarla.

Habrá que buscar proyectos terminados correctamente, contratos que permanecieron dentro de parámetros razonables, consultores cuya participación produjo eficiencias demostrables, enmiendas plenamente justificadas, inversiones que redujeron pérdidas de agua y decisiones institucionales que efectivamente fortalecieron el servicio. Si solamente buscamos aquello que confirma nuestra sospecha, terminaremos construyendo el resultado que queríamos encontrar. Pero si buscamos también las excepciones y aun así descubrimos que la misma arquitectura reaparece consistentemente, entonces estaremos ante algo mucho más difícil de explicar como una sucesión de accidentes.

Por eso esta investigación no puede terminar en Acueductos.

Lo encontrado allí adquiere importancia precisamente porque determinados elementos ya resultaban familiares después de estudiar la energía: crisis prolongadas, grandes asignaciones, insuficiencia de capacidad pública, dependencia de terceros, contratos que se expanden, consultoría especializada, múltiples organismos fiscalizadores y una responsabilidad distribuida entre tantos actores que resulta extraordinariamente difícil identificar quién responde por el resultado final.

Si al movernos posteriormente hacia Educación, Salud, Vivienda, carreteras, municipios u otras áreas de reconstrucción volvemos a encontrar una secuencia comparable, tendremos que dejar de hablar de problemas independientes de agencias distintas.

Estaremos frente a la posibilidad de un modelo.

Y quizá entonces comprenderemos mejor la frase que ha acompañado toda esta excavación:

mil cabezas y ninguna que cortar.

Al comienzo parecía una descripción de impunidad. Después comenzó a parecer una descripción de responsabilidad fragmentada. Ahora surge una posibilidad todavía más inquietante: que llevemos demasiado tiempo buscando al individuo que controla el sistema cuando el verdadero objeto de estudio sea un sistema capaz de reproducir determinadas dinámicas aunque cambien los individuos.

Cambian gobernadores, legislaturas, presidentes ejecutivos, secretarios, miembros de juntas, compañías y contratistas.

Pero ciertas estructuras sobreviven a todos ellos.

Si eso es lo que finalmente muestran los documentos, no habremos descubierto simplemente otro escándalo puertorriqueño.

Habremos encontrado una arquitectura.

Y por eso no podemos cerrar todavía esta investigación. Tenemos que seguir bajando, como cuando uno abre una pared buscando una avería y no se conforma con la primera mancha de humedad. Hay que encontrar el tubo, seguir la línea, identificar dónde perdió presión y descubrir qué ocurrió antes de que el agua apareciera en el piso.

Haremos lo mismo con el dinero público.

Seguiremos las asignaciones, los contratos, las enmiendas, los desembolsos, los intermediarios, los mecanismos de influencia y las obras terminadas. Y cada vez regresaremos al mismo lugar: al ciudadano frente a una llave.

Porque después de todos los planes fiscales, todos los fondos federales, todas las agencias, todos los contratos, todos los ingenieros, todos los consultores, todos los cabilderos, todas las enmiendas y todos los organismos creados para supervisarse unos a otros, existe una prueba final que ninguna arquitectura administrativa puede sustituir.

El hombre abre la llave. La mujer enciende el interruptor. El niño entra a la escuela. El conductor pasa sobre la carretera. Allí termina la teoría y comienza el resultado.

Si después de todo ese dinero y de toda esa estructura el agua todavía no llega, entonces tendremos que aceptar que el problema nunca estuvo solamente dentro de la tubería.

Y nuestra excavación apenas está comenzando.

NIVEL VI — CUANDO LA EXCEPCIÓN APRENDE A VIVIR

Hasta este punto habíamos seguido contratos, estructuras administrativas, oficinas, justificaciones fiscales, consultores y decisiones que, examinadas por separado, podían parecer episodios normales dentro de una corporación pública extraordinariamente compleja. Una institución como la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados necesita contratar. Necesita ingenieros, tecnología, especialistas, abogados, programadores y conocimientos que no siempre resulta razonable mantener permanentemente dentro de su plantilla. No existe nada sospechoso, por sí mismo, en que una institución pública busque afuera aquello que no posee adentro.

El problema comienza cuando uno deja de mirar solamente la existencia del contrato y pregunta qué función está cumpliendo ese contrato dentro de la institución.

Ahí el Informe de Auditoría OC-27-24 de la Oficina del Contralor nos obliga a detenernos.

La auditoría examinó contratos de servicios profesionales y consultivos relacionados con las oficinas de Servicios al Cliente, Recuperación de Agua y Recuperación de Agua No Facturada durante el período comprendido entre el 1 de julio de 2020 y el 30 de junio de 2024. En su análisis aparece una palabra aparentemente sencilla, pero decisiva para nuestra excavación: excepcionalmente.

Al discutir el marco establecido por la Ley 237-2004, el informe recuerda que la contratación de servicios profesionales o consultivos debe utilizarse excepcionalmente cuando una entidad gubernamental no dispone de los recursos internos adecuados o cuando necesita una pericia, destreza o experiencia particular. El mismo marco administrativo establece que las funciones permanentes de los organismos gubernamentales deben realizarse mediante la creación y ocupación de puestos.

La distinción parece burocrática hasta que uno comprende lo que intenta proteger.

Una institución puede necesitar durante seis meses un conocimiento que no posee. Puede contratarlo, utilizarlo e incluso aprovechar aquella relación para capacitar a su propia gente. En ese escenario, el contrato externo no sustituye a la institución: la fortalece. La capacidad entra desde afuera y, de alguna manera, una parte de ella permanece cuando el contratista se marcha.

Pero ¿qué sucede cuando no se marcha?

El 1 y el 5 de julio de 2022, la AAA formalizó dos contratos por $9,672,950 para servicios relacionados con ORANF y ORA. Uno incluía iniciativas de optimización de ingresos y servicios al cliente; el otro, iniciativas relacionadas con manejo de presiones, detección de fugas y análisis de balance hídrico. Mirados aisladamente, aquellos contratos podían parecer dos instrumentos administrativos para atender necesidades específicas.

La perspectiva cambia cuando ampliamos el marco temporal.

Entre el 1 de julio de 2020 y el 29 de junio de 2023, según documentó la auditoría, la Autoridad había otorgado al mismo contratista 17 contratos por $39,928,436 en servicios profesionales y consultoría. Durante la vigencia de los dos contratos examinados, aquel contratista colocó 231 personas en ORANF y otras 33 en ORA.

Doscientas sesenta y cuatro personas.

El número por sí solo no demuestra irregularidad alguna. Una operación grande puede necesitar cientos de trabajadores externos. Lo importante aparece cuando la auditoría comienza a describir qué hacían aquellas personas. Había gerentes, supervisores de campo, representantes de servicio al cliente, técnicos, asistentes de gerente, consultores, planificadores, analistas de cuentas, coordinadores de oficina, programadores, plomeros, oficinistas, inspectores y hasta un chofer.

Entonces ocurrió algo que cambió mi manera de leer el expediente.

La Oficina del Contralor comparó aquellas funciones con el Plan de Clasificación de Puestos de la propia Autoridad y encontró que las 264 personas realizaban funciones similares a las correspondientes a 19 puestos contenidos en la arquitectura laboral de la AAA: once relacionados con ORANF y ocho con ORA.

Esto requiere cuidado. Sería incorrecto concluir que 264 empleados públicos podían sustituir automáticamente a 264 recursos privados. Los puestos, responsabilidades, jornadas y necesidades operacionales no funcionan mediante una equivalencia matemática tan simple. La auditoría tampoco nos autoriza a decir eso.

Pero sí nos permite hacer una pregunta mucho más importante.

Si una parte considerable de las funciones que se estaban comprando afuera ya tenía equivalentes dentro de la estructura laboral de la institución, ¿qué capacidad extraordinaria estaba adquiriendo realmente la Autoridad y qué parte de aquella contratación estaba comenzando a sustituir capacidad ordinaria?

La pregunta se vuelve todavía más difícil cuando incorporamos el tiempo.

La auditoría encontró que 253 de aquellas 264 personas trabajaron al menos cuarenta horas semanales durante el período contratado. También encontró cuatro recursos que llevaban prestando servicios en ORANF entre cuatro y dieciséis años.

Dieciséis años altera el significado de la palabra excepción.

No porque exista un número mágico después del cual un contrato se vuelva necesariamente indebido, sino porque el tiempo transforma la naturaleza de una necesidad. Una emergencia puede durar semanas. Un proyecto puede durar meses o años. Una transformación tecnológica puede requerir asistencia prolongada. Pero cuando una función atraviesa contratos, administraciones y ciclos presupuestarios durante dieciséis años, ya no basta explicar por qué fue necesario contratarla originalmente. Hay que explicar por qué, después de todo ese tiempo, la institución continúa necesitándola desde afuera.

Y ahí apareció otra distinción que hasta entonces habíamos tratado demasiado superficialmente: peritaje y mano de obra no son sinónimos.

La AAA podía tener razones perfectamente legítimas para necesitar especialistas externos en hidráulica, telemetría, programación, análisis de datos o manejo de presiones. Pero cuando la Oficina del Contralor examinó las funciones realizadas, determinó que las ejecutadas por 193 personas de ORANF —el 84 %— y 25 personas de ORA —el 76 %— no requerían peritaje. Entre ellas había funciones de chofer, técnico de campo, representante de Servicios al Cliente, técnico de campo revisor, personal de campo, supervisor de campo y asistente de gerente.

Ya no estábamos solamente ante la pregunta de si una corporación pública necesita conocimiento externo. Estábamos frente a otra: cuándo la necesidad de conocimiento externo termina convirtiéndose en necesidad permanente de personal externo.

La diferencia no es semántica. Tiene consecuencias económicas.

La Oficina del Contralor encontró que la Autoridad no había realizado un análisis económico para determinar la conveniencia y necesidad de ejecutar aquellos trabajos mediante personal contratado. El informe ofrece un ejemplo particularmente útil porque nos permite observar el problema sin necesidad de especular.

Un programador senior suministrado por el contratista realizaba funciones similares a las de un puesto vacante de gerente de Tecnología de Sistemas de Información. La escala anual del puesto interno estaba entre $50,400 y $85,680. Por el recurso externo, durante el período de julio de 2022 a junio de 2023, la Autoridad pagó $134,712. La Contralora calculó una diferencia de entre $49,152 y $84,312.

Ese ejemplo tampoco puede convertirse en una regla para los otros 263 recursos. No sabemos, solamente a partir de él, cuánto habría costado sustituir cada recurso contratado por un empleado regular después de contabilizar beneficios, obligaciones patronales, equipo, administración y demás costos. Precisamente por eso el hallazgo resulta importante: ese análisis debía existir antes de poder saberlo.

Entonces el problema dejó de ser cuánto cuesta contratar y comenzó a ser cuánto cuesta no desarrollar capacidad.

Pero el documento todavía guardaba una contradicción más profunda.

La política de revisión contractual de la Junta de Supervisión Fiscal contemplaba que determinados servicios profesionales recurrentes que pudieran ser realizados por empleados gubernamentales debidamente capacitados incorporaran mecanismos de transferencia de conocimientos hacia el personal público. La lógica es casi imposible de objetar. Si el Estado necesita comprar conocimiento porque no lo posee, una contratación inteligente debería procurar que al terminar el contrato la institución posea más conocimiento que antes.

La auditoría encontró que esa transferencia no había sido requerida adecuadamente para servicios recurrentes que podían ser realizados por personal de la Autoridad debidamente capacitado. Y en medio de ese hallazgo apareció una escena administrativa que resume buena parte del problema: el director de ORA, empleado de la AAA, estaba adiestrando al personal contratado para aquella oficina.

Tuve que volver a leerlo.

La institución que justificaba la contratación externa, entre otras razones, por su necesidad de capacidad estaba utilizando conocimiento interno para capacitar capacidad externa.

Es aquí, y solamente después de recorrer los contratos, las funciones, las jornadas, los años, las equivalencias de puestos y la ausencia del análisis económico, donde la palabra adquiere todo su peso. La propia Oficina del Contralor identificó entre los efectos de aquella situación la “pérdida de conocimiento crítico y dependencia de este tipo de contrato para funciones inherentes a sus operaciones”.

Dependencia.

No llegamos a ella como consigna. Llegamos siguiéndola documentalmente.

La AAA, por supuesto, defendió las contrataciones. Argumentó que no disponía de suficiente personal interno especializado; destacó la importancia de ORANF para incrementar la facturación y los ingresos; sostuvo que determinadas iniciativas habían generado aproximadamente $21 millones en ingresos nuevos durante el año fiscal 2022-2023; y vinculó las iniciativas de recuperación de agua con objetivos estratégicos del Plan Fiscal.

Es importante conservar esa defensa porque una investigación que solamente guarda aquello que confirma su hipótesis termina escribiendo propaganda, aunque sus intenciones sean buenas.

Es perfectamente posible que contratistas externos hayan producido resultados valiosos. Pueden haber recuperado ingresos, detectado fugas, desarrollado sistemas y ejecutado trabajos que la AAA necesitaba urgentemente. Nada de eso contradice necesariamente el hallazgo.

Porque nuestra pregunta ya no es si el contratista trabajó.

Nuestra pregunta es qué quedó dentro de la institución después de que trabajó.

Y entonces, después de recorrer casi cuarenta millones de dólares en contratos, cientos de recursos, años de permanencia y funciones que en muchos casos no requerían peritaje, aparece una ecuación que ya podemos formular sin necesidad de fragmentarla en consignas: una institución pierde o no desarrolla suficiente capacidad interna; esa incapacidad crea una necesidad; la necesidad justifica contratación externa; la contratación resuelve parte de la operación inmediata, pero si el conocimiento y la capacidad no regresan a la institución, la dependencia aumenta; esa dependencia vuelve a justificar una nueva contratación.

El círculo puede funcionar.

Puede incluso producir resultados.

Pero puede hacerlo mientras debilita lentamente la posibilidad de que algún día deje de ser necesario.

Y entonces tuve que regresar a la persona que habíamos dejado frente a la llave al comienzo de esta investigación.

La AAA no fue creada para producir contratos, planes fiscales, auditorías, organigramas ni métricas de cumplimiento. Todas esas cosas pueden ser necesarias, pero llegaron después. La necesidad anterior era mucho más elemental: alguien necesitaba agua potable y alcantarillado, y la sociedad creó una institución para proveérselos.

De ahí nace la teoría que comenzó a acompañar esta excavación: la teoría del servido.

El ciudadano no ocupa el último cuadro del organigrama. Está antes del organigrama. Es la razón por la cual el organigrama existe.

Por eso podemos tener una Junta que recomienda, una Junta de Gobierno que aprueba, Recursos Humanos que certifica, una presidencia que firma, un contratista que ejecuta, una oficina que administra, una auditoría que fiscaliza y una gerencia que responde. Cada una puede explicar legítimamente su función y quizá ninguna controle por sí sola el resultado completo.

Pero al final de todo ese recorrido permanece una pregunta que ninguna estructura administrativa puede delegar indefinidamente:

¿qué recibió el servido?

Ahí comienza a entenderse el título de esta investigación.

No necesitamos imaginar una cabeza malvada sentada en una oficina controlándolo todo. Tal vez precisamente lo que estamos observando sea mucho más difícil de corregir: una arquitectura en la que cada cabeza administra una parte, cada una puede explicar su decisión y, mientras todas cumplen su función parcial, el círculo continúa girando.

Mil cabezas y ninguna que cortar.

Ahora, sin embargo, sabemos algo que antes solamente sospechábamos.

Una auditoría ya había pronunciado la palabra dependencia.

La siguiente pregunta era inevitable.

¿Qué ocurre cuando la institución ya lo sabe?

NIVEL VII — CUANDO LA INSTITUCIÓN YA LO SABE

Hay un momento en toda investigación administrativa en que el tiempo comienza a importar tanto como el hecho.

Antes de una auditoría podemos preguntar por qué una institución tomó determinada decisión, qué información tenía disponible, qué necesidad intentaba resolver o qué circunstancias justificaban su actuación. Después de una auditoría aparece una pregunta distinta, porque algo ha cambiado: la institución ha sido advertida.

El Informe OC-27-24 no se limitó a observar desde lejos. Reunió contratos, cantidades, funciones, jornadas, permanencias, puestos equivalentes, análisis económicos ausentes y mecanismos deficientes de transferencia de conocimiento. La AAA tuvo oportunidad de responder a los señalamientos. Presentó sus argumentos. La Oficina del Contralor los evaluó y mantuvo el hallazgo.

Eso establece una frontera temporal.

Antes del hallazgo existía una condición administrativa. Después del hallazgo existe también conocimiento institucional de esa condición.

La diferencia parece pequeña, pero cambia completamente nuestra investigación.

Si una institución no realizó determinado análisis porque nunca había identificado su importancia, tenemos un problema. Si un organismo fiscalizador se lo señala, explica sus consecuencias y recomienda corregirlo, y años después encontramos nuevamente la misma práctica, tendremos un problema diferente. Ya no estaremos examinando solamente la decisión original. Estaremos examinando qué hizo la institución después de saber.

Por eso, desde este punto, cada contrato necesita dos cronologías.

La primera es la que normalmente reconstruye una investigación: cuándo se adjudicó, cuánto costó, cuándo se enmendó, cuánto se facturó y cuándo terminó.

La segunda comienza donde normalmente dejamos de mirar: cuándo apareció la advertencia, cuándo la recibió la institución, cómo respondió, qué recomendación se produjo y qué ocurrió con la próxima decisión comparable.

La Oficina del Contralor recomendó estudiar cuáles de los servicios contratados correspondían realmente a puestos regulares; evitar que los contratos incluyeran características propias de puestos de la AAA; realizar los análisis económicos correspondientes; y procurar la transferencia de conocimiento hacia el personal gubernamental.

Aquellas recomendaciones nos entregaron algo inesperadamente valioso: una lista de preguntas para investigar el futuro.

¿Se cubrieron plazas? ¿Cambió el alcance de los contratos? ¿Aparecieron análisis económicos? ¿Se incorporaron mecanismos verificables de transferencia de conocimiento? ¿Disminuyó la cantidad de recursos externos realizando funciones ordinarias? ¿Continuaron algunos de ellos? Si continuaron, ¿por qué? ¿Quién volvió a certificar la necesidad? ¿Quién aprobó? ¿Qué información tenía al hacerlo?

Todavía no tenemos derecho a responder esas preguntas por adelantado.

Ese límite es importante.

Sería muy fácil convertir el hallazgo en una teoría cerrada y comenzar a interpretar cualquier contrato posterior como confirmación. Pero si queremos que Mil cabezas y ninguna que cortar sea una investigación y no una acusación construida de antemano, nuestra hipótesis tiene que poder fracasar.

Si descubrimos que después de la auditoría la AAA fortaleció su plantilla, reclutó personal, realizó los análisis económicos, transfirió conocimiento y redujo progresivamente la dependencia señalada, eso tendrá que entrar en estas páginas con el mismo peso que cualquier evidencia en sentido contrario.

Porque solamente entonces podremos distinguir entre una institución advertida que corrigió y una institución advertida que aprendió a administrar el hallazgo.

Esa distinción me llevó a comprender otra cosa.

Durante años hemos desarrollado mecanismos cada vez más sofisticados para fiscalizar al Estado. Auditorías, informes, vistas, recomendaciones, planes correctivos, cartas, métricas, oficinas de cumplimiento. Todos pueden ser necesarios. Pero ninguno posee valor final simplemente por existir.

Una auditoría puede encontrar una fuga administrativa. No necesariamente puede cerrar la válvula. El Contralor puede recomendar, pero no administra operacionalmente la AAA. La gerencia puede responder al hallazgo, pero una respuesta escrita no reconstruye por sí sola la capacidad institucional. El contratista puede cumplir exactamente con aquello que se le contrató sin ser responsable de decidir si la institución debería seguir dependiendo de sus servicios.

La responsabilidad comienza entonces a fragmentarse entre competencias perfectamente reales.

Y es precisamente ahí donde la actividad administrativa puede confundirse con el resultado.

Podemos medir cuántos contratos fueron revisados, cuántos fondos fueron obligados, cuántos planes fueron aprobados, cuántos informes fueron entregados, cuántas auditorías fueron realizadas y cuántas recomendaciones fueron contestadas. Todos esos indicadores pueden ser útiles. Algunos son indispensables para administrar una corporación pública.

Pero ninguno responde, por sí solo, la pregunta que nos trajo hasta aquí.

La persona frente a la llave no recibe una auditoría cuando la abre. No recibe un porcentaje de cumplimiento. No recibe un plan fiscal ni una respuesta a un hallazgo.

Necesita agua.

Ese contraste no invalida la administración. La coloca en su lugar correcto.

La actividad del servidor solamente adquiere sentido público cuando puede demostrar alguna relación con el resultado del servido.

Y ahí apareció una posibilidad mucho más inquietante que cualquier contrato individual. Una institución podría llegar a ser extraordinariamente competente administrando su propia insuficiencia. Podría medir mejor las fugas, contratar especialistas para analizarlas, producir modelos más precisos, administrar proyectos para reducirlas, auditar los contratos utilizados para combatirlas y contestar meticulosamente cada hallazgo relacionado con ellas, mientras la condición material que dio origen a toda aquella actividad disminuye demasiado lentamente o reaparece bajo otra forma.

No sabemos todavía si ese ciclo ocurrió en la AAA.

Pero ya sabemos cómo reconocerlo.

Y una vez que comprendemos que una necesidad persistente puede producir actividad administrativa persistente, surge una pregunta que no se puede evitar:

¿qué economía comienza a crecer alrededor de una necesidad que permanece?

NIVEL VIII — LA ECONOMÍA DE LA NECESIDAD

Esta es probablemente la capa donde más cuidado debemos tener con el lenguaje, porque una frase mal construida puede convertir una investigación estructural en una acusación que los documentos no sostienen.

No estamos diciendo que alguien provoque deliberadamente una fuga para conseguir un contrato. Tampoco que una empresa privada desee que la AAA funcione mal, ni que cada consultor contratado represente un gasto innecesario. Una institución del tamaño y complejidad de la Autoridad siempre necesitará empresas, especialistas y tecnologías externas.

Lo que estamos examinando es otra cosa: qué ocurre económicamente cuando una necesidad pública permanece durante suficiente tiempo.

Imaginemos una fuga real.

Alguien tiene que repararla. Para repararla hacen falta trabajadores. Si la institución no posee suficientes trabajadores, necesita contratar capacidad externa. Ese contrato tiene que ser supervisado. Dependiendo de su complejidad, puede requerir ingeniería, planificación y administración. Si utiliza fondos federales, aparecerán obligaciones adicionales de cumplimiento. Los proyectos necesitarán documentación. Los contratos necesitarán revisión jurídica. Las empresas pueden necesitar especialistas en asuntos gubernamentales. Algún organismo revisará posteriormente el proceso y quizá otro lo audite.

Nada de eso es necesariamente irregular.

Ese es precisamente el punto.

Una necesidad puede producir alrededor de sí una cadena completa de actividad económica legítima sin que la necesidad original haya sido inventada por ninguno de quienes participan de ella.

Por eso debemos evitar una simplificación seductora: que alguien obtenga ingresos debido a la existencia de un problema no significa que haya creado el problema.

Pero tampoco debemos cometer el error contrario y fingir que los incentivos económicos que nacen alrededor de una crisis prolongada son irrelevantes para comprenderla.

Cuando una necesidad permanece, produce demanda.

Y cuando la demanda permanece, aparecen organizaciones capaces de satisfacerla.

Una empresa contrata personal, desarrolla conocimiento, compra equipo, aprende los procedimientos de la agencia, conoce sus sistemas, construye relaciones operacionales y adquiere experiencia específica. Con cada año de servicio puede volverse más eficiente en aquello que hace. Esa eficiencia puede beneficiar enormemente a la institución.

Pero también puede producir una consecuencia inesperada.

Mientras más conocimiento específico acumula el proveedor externo y menos conocimiento equivalente conserva la institución, más difícil puede resultar sustituirlo sin provocar interrupciones.

Entonces la dependencia deja de ser una decisión consciente de alguien y comienza a surgir de una acumulación de decisiones razonables.

Esto me recordó algo elemental de mi propio oficio en la construcción. Cuando se elimina un paso necesario de un proyecto, su costo no siempre desaparece. Muchas veces reaparece en otro lugar. Lo que no se pagó en preparación se paga en reparación. Lo que no se invirtió correctamente al principio reaparece después como tiempo, retrabajo, material desperdiciado o atraso.

Con la capacidad institucional puede ocurrir algo semejante.

Reducir nómina puede producir ahorro en una columna presupuestaria. Pero si la necesidad operacional permanece, el costo puede reaparecer como overtime, contratación externa, administración contractual, supervisión, consultoría, sistemas de cumplimiento y dependencia de proveedores.

Por eso el ejemplo del programador senior encontrado por la Oficina del Contralor resulta tan importante. No porque demuestre cuánto costaban todos los demás recursos, sino porque revela la pregunta económica que faltaba hacer: ¿cuánto cuesta realmente no tener la capacidad adentro?

La respuesta no puede obtenerse mirando solamente el salario del empleado público ni solamente la factura del contratista. Requiere calcular beneficios, obligaciones patronales, equipo, productividad, duración de la necesidad, flexibilidad operacional, especialización y riesgos. Pero si ese análisis no se realiza, una institución puede celebrar el ahorro de una columna mientras paga su consecuencia en otra.

Y hay un costo todavía más difícil de contabilizar.

El conocimiento.

Pensamos en infraestructura y vemos tuberías, plantas, bombas, tanques, válvulas y hormigón. Pero una institución también está construida con memoria humana. El operador que conoce desde hace veinte años el comportamiento de una planta posee información que ningún manual captura completamente. El técnico que sabe dónde corre una línea mal documentada, el programador que entiende un sistema heredado y el ingeniero que recuerda por qué se tomó determinada decisión son también infraestructura.

Cuando esas personas desaparecen, los edificios continúan en pie.

Pero algo de la institución se fue con ellas.

Por eso la transferencia de conocimiento que encontramos en el Nivel VI no es una cláusula menor. Es una forma de independencia institucional. Si la institución compra conocimiento y ese conocimiento permanece únicamente en quien lo vende, tendrá que volver a comprarlo cada vez que lo necesite. Si, por el contrario, parte de ese conocimiento entra y permanece, la contratación externa puede dejar a la institución más fuerte de lo que estaba antes.

Aquí la economía de la necesidad comienza a mostrar su verdadera complejidad.

Una crisis prolongada puede sostener reparación, ingeniería, tecnología, consultoría, administración, cumplimiento, representación y fiscalización. Todas esas actividades pueden ser necesarias y ejecutarse correctamente. Pero la pregunta pública no puede limitarse a determinar si cada factura individual corresponde a un trabajo realizado.

También debemos preguntar si el conjunto de ese gasto está reduciendo progresivamente la necesidad que lo justifica.

Esa es una prueba mucho más exigente.

Un programa extraordinario debería acercarse, de alguna manera, al día en que deje de ser extraordinario. Un consultor contratado para transferir conocimiento debería dejar a la institución menos dependiente de su conocimiento. Una reconstrucción debería reducir la cantidad de reconstrucción pendiente. Una estrategia contra el agua no facturada debería disminuir las pérdidas que justificaron su creación.

Cuando eso no ocurre, puede aparecer una paradoja: nadie necesita conspirar para que una estructura se perpetúe. Basta con que la propia estructura vaya acumulando razones racionales para continuar.

El contratista conoce mejor el sistema. Sustituirlo tomaría tiempo. La institución todavía no tiene suficiente personal. Hay proyectos pendientes. Los fondos tienen fechas límite. Interrumpir el servicio sería irresponsable. Renovar parece entonces la decisión más prudente.

Y puede serlo.

Pero precisamente ahí debemos preguntar cómo llegamos al punto en que no renovar se volvió más peligroso que continuar dependiendo.

Esa pregunta no busca culpables individuales. Busca la arquitectura del incentivo.

Y nos devuelve nuevamente al servido.

Porque el dinero puede salir del ciudadano, entrar a la institución, pasar por contratistas, consultores, abogados, administradores y fiscalizadores, generar actividad económica real y producir incluso resultados parciales valiosos. Pero el circuito público solamente se completa cuando algo regresa al origen en forma de mejor servicio, mayor confiabilidad o menor necesidad futura de intervención extraordinaria.

Si no regresa, la necesidad del servido corre el riesgo de convertirse en el combustible permanente del proceso que existe para resolverla.

Y entonces necesitamos mirar a otra figura que hasta ahora había permanecido parcialmente fuera del encuadre.

No al que contrata.

Al que observa al que contrata.

NIVEL IX — LA METAVIGILANCIA DEL OBSERVADOR

Hasta aquí habíamos seguido la institución, sus contratistas, sus consultores y sus auditores. Pero una arquitectura de responsabilidad fragmentada no puede entenderse solamente observando a quienes ejecutan. También tenemos que observar a quienes poseen facultades para revisar, condicionar, advertir o detener determinadas decisiones.

Ahí aparece la Junta de Supervisión y Administración Financiera.

No me interesa convertirla en el villano automático de esta investigación. Sería demasiado fácil y, además, metodológicamente inútil. Tampoco me interesa absolverla de antemano bajo el argumento de que no administra directamente las agencias. Lo que necesitamos saber es mucho más concreto: qué información tuvo, cuándo la tuvo, qué facultad poseía frente a ella y qué hizo después.

El expediente de Power Expectations nos ofreció un caso extraordinariamente útil porque permite observar esas facultades en movimiento.

El contrato fue sometido a revisión de la Junta el 16 de enero de 2026. Cinco días después, la Junta solicitó información adicional relacionada con el proceso de contratación. A partir de ahí continuó formulando preguntas sobre financiamiento, precios, garantías, demanda, fianzas, infraestructura de gas natural y viabilidad económica. El 8 de mayo emitió una aprobación condicionada y, después de recibir una versión revisada, otorgó aprobación final el 2 de junio.

Si nuestra investigación terminara allí, podríamos decir simplemente que la Junta revisó y aprobó.

Pero el expediente continuó.

En julio volvió a solicitar información. Para el 5 de agosto había recibido documentación relacionada con incumplimientos de hitos contractuales, ausencia de una garantía de cumplimiento aproximada de $1.18 mil millones y falta de progreso reportado. Dos días después conoció inicialmente a través de la prensa, y posteriormente mediante confirmación directa con Enchanted Rock, una controversia relacionada con el supuesto uso no autorizado del nombre y la firma de esa compañía.

La Junta notificó entonces que consideraba revocar su aprobación y referir el asunto a las autoridades correspondientes. Finalmente revocó la aprobación e instruyó a PREPA a terminar el contrato.

Este caso no prueba cómo actuó la Junta en Acueductos.

Nos sirve para algo metodológicamente más importante: demuestra que la palabra supervisión contiene diferentes grados de intervención.

Solicitar información no es lo mismo que condicionar una aprobación. Condicionar no es aprobar. Aprobar no impide reevaluar. Reevaluar no es revocar. Y revocar no es ordenar la terminación de un contrato.

Si queremos evaluar seriamente al observador, no podemos contar cartas. Tenemos que reconstruir decisiones.

Pero el expediente de Power Expectations reveló además una fragilidad que no había considerado con suficiente profundidad. La propia Junta explicó que su proceso de revisión depende en buena medida de que las entidades gubernamentales investiguen adecuadamente a sus contrapartes y le suministren información completa y correcta.

El observador depende, en cierta medida, de la información que recibe del observado.

En aquel expediente, la Junta afirmó haber conocido el 7 de agosto la controversia relacionada con Enchanted Rock, mientras otras partes del sistema conocían el asunto desde el 16 de junio.

Ese intervalo importa.

La Junta estaba observando, pero no necesariamente podía ver simultáneamente todo lo que otras partes ya sabían.

Entonces descubrimos que la vigilancia institucional puede fallar de dos maneras completamente distintas. Una ocurre cuando el observador posee información suficiente y autoridad para actuar, pero no utiliza esa autoridad. Otra ocurre cuando la información necesaria no llega oportunamente hasta el lugar donde existe capacidad de intervención.

El primer problema pertenece a la decisión.

El segundo pertenece a la arquitectura de información.

Y distinguirlos es indispensable si queremos hablar seriamente de responsabilidad.

Desde aquí, cada episodio necesita una cronología todavía más precisa. No basta saber cuándo ocurrió un hecho. Necesitamos saber cuándo lo conoció la agencia, cuándo lo conoció el organismo supervisor, por qué medio lo conoció, qué facultad tenía en ese momento, qué hizo y qué resultado produjo su actuación.

Solamente así podemos evitar el error más común de toda investigación institucional: atribuir responsabilidad total a una entidad que poseía solamente una competencia parcial, o absolver a una entidad porque no poseía control total aunque sí tuviera capacidad concreta para alterar una parte decisiva de la trayectoria.

Ahí Mil cabezas y ninguna que cortar comenzó a significar algo distinto para mí.

Quizás el problema no sea que nadie tenga poder.

Quizás el problema sea que muchos poseen poderes distintos sobre momentos distintos del mismo resultado.

Una agencia contrata. Otra oficina certifica. Una Junta revisa determinados contratos. Un organismo fiscalizador audita después. Una legislatura puede investigar. Una agencia federal puede imponer condiciones sobre ciertos fondos. Un tribunal puede intervenir si alguien presenta una controversia dentro de su jurisdicción.

Nadie necesariamente controla todo.

Pero en determinados momentos alguien sí podía hacer algo.

Por eso la pregunta correcta ya no es “¿quién mandaba?”. Es demasiado amplia y casi siempre produce una respuesta políticamente conveniente.

La pregunta correcta es más incómoda:

¿quién podía alterar la trayectoria en ese momento, qué sabía cuando podía hacerlo y qué hizo con esa capacidad?

Esa será nuestra medida para la AAA, para la Junta, para las administraciones gubernamentales y para cualquier otra institución que aparezca después en esta investigación.

Pero esa regla también tiene que alcanzarme a mí.

Yo soy otro observador.

Puedo leer un documento buscando aquello que deseo encontrar. Puedo confundir simultaneidad con causalidad. Puedo atribuir a una institución una facultad que legalmente no poseía. Puedo encontrar un patrón y después comenzar, sin darme cuenta, a obligar cada documento nuevo a entrar dentro de él.

La única protección contra eso es permitir que la evidencia contradiga la tesis.

Si encontramos una corrección, entra.
Si encontramos un contrato detenido, entra.
Si descubrimos que una entidad no tenía jurisdicción, entra.
Si una explicación administrativa resulta documentadamente correcta, entra.
Si un caso destruye una parte de nuestra hipótesis, tendremos que reconstruirla.
Eso también es metavigilancia.

No solamente vigilar al vigilante.

Vigilar la manera en que nosotros mismos estamos mirando.

Y después de observar al servidor, al contratista, al auditor y al supervisor, quedaba todavía una figura que habíamos dejado esperando desde la primera página.

La persona frente a la llave.

NIVEL X — LA METAVIGILANCIA DEL RECEPTOR

Durante nueve niveles seguimos el dinero, las decisiones, los contratos, las auditorías, el conocimiento y la responsabilidad. Pero una institución pública no existe solamente dentro de sus documentos. Sus decisiones terminan en algún lugar físico.

En una casa.
En una cocina.
En un baño.
En una familia que necesita prepararse para ir a trabajar.

Por eso la última capa de esta excavación no podía estar en una oficina gubernamental.

Tenía que regresar al hogar.

Cuando un servicio público pierde confiabilidad durante suficiente tiempo, el ciudadano comienza a reorganizar su vida alrededor de esa incertidumbre. Al principio puede reclamar. Después aprende los horarios, las interrupciones, los números de teléfono, los procedimientos. Si posee recursos económicos, eventualmente comienza a construir redundancia privada.

Compra una cisterna.

No porque quiera convertirse en operador de un pequeño sistema hidráulico doméstico, sino porque necesita agua cuando la red no pueda garantizarla.

Instala una bomba porque necesita presión.

Compra un generador porque no puede permitir que una interrupción eléctrica destruya los alimentos.

Después quizá instala placas solares y baterías.

Poco a poco, la casa adquiere sistemas que duplican funciones que originalmente pertenecían a una infraestructura colectiva.

Nada de eso es pasividad.

Es exactamente lo contrario.

Es una forma extraordinariamente activa de adaptación.

Pero mientras trabajaba esta investigación ocurrió una conversación que me obligó a mirar esa resiliencia de otra manera.

Hablaba con Jonathan, uno de mis mejores amigos en Puerto Rico. Yo estaba entusiasmado y preocupado al mismo tiempo. Le contaba lo que iba encontrando: los contratos, las auditorías, las funciones externalizadas, la dependencia, las contradicciones entre capacidad interna y capacidad contratada. Para mí, los documentos estaban abriendo una pared que hasta entonces solamente había visto desde afuera.

Jonathan me escuchó durante un rato.

Después me dijo:

“Brother, te lo digo con el mayor de los respetos, porque te quiero mucho. Lo que tú me estás contando yo lo vivo todos los días.”

Aquella frase me detuvo.

Yo estaba descubriendo documentalmente algo que él no necesitaba descubrir.

Lo estaba viviendo.

Jonathan había hecho aquello que muchas familias con capacidad económica terminan haciendo. Había instalado placas solares. Tenía cisterna. Había construido suficiente redundancia alrededor de su hogar para que determinadas fallas del sistema ya no controlaran completamente su vida cotidiana.

Y no quería seguir hablando del asunto.

Cambié el tema.

Al principio pude haber interpretado su reacción como desinterés. Después comprendí que podía significar exactamente lo contrario.

Una persona puede cansarse de algo precisamente porque le ha importado durante demasiado tiempo.

Puede haber reclamado antes. Puede haber esperado. Puede haber escuchado promesas. Puede haber vivido suficientes interrupciones para decidir que ya no invertirá energía emocional en discutir el problema cada vez que aparezca. Resolverá aquello que pueda controlar y continuará con su vida.

Poco después me ocurrió algo semejante con Wendy. Ella no había escuchado aquella conversación. Yo continuaba hablándole de documentos, contratos y hallazgos hasta que llegó un momento en que me pidió que no continuara. Ella resolvería. Trabajaría horas extras si hacía falta. Buscaríamos la manera. Haríamos lo necesario.

Y entonces entendí que estaba mirando otra forma de resiliencia.

No la resiliencia convertida en consigna política, esa palabra que a veces utilizamos para celebrar cuánto puede soportar un pueblo.

Era algo mucho más humano.

Era resiliencia cansada.

La persona no ha dejado de resolver. Al contrario: resuelve tanto que ya no quiere hablar de aquello que la obliga a resolver.

Ahí la teoría del servido adquirió una dimensión que no habíamos considerado.

Cuando el servidor falla persistentemente, parte de la responsabilidad material de sostener la vida cotidiana puede desplazarse hacia el servido. La electricidad es incierta y el ciudadano compra confiabilidad. El agua falta y el ciudadano compra almacenamiento. La presión disminuye y el ciudadano compra una bomba. La red pierde redundancia y la familia construye redundancia dentro de su propiedad.

El problema no desaparece.

Cambia de dueño.

Y cuando cambia de dueño también cambia de contabilidad.

La cisterna no aparece como costo operacional de la AAA. La paga la familia.
La bomba tampoco.
El generador no aparece como costo del sistema eléctrico.
La gasolina tampoco.

Las placas solares, las baterías, el mantenimiento, los filtros, los tanques, el tiempo invertido en resolver interrupciones y las horas adicionales trabajadas para pagar esas soluciones pertenecen a otra contabilidad: la doméstica.

Entonces comprendemos que una sociedad puede estar gastando enormes cantidades de dinero privado para compensar deficiencias de infraestructura pública sin que ese costo aparezca cuando evaluamos formalmente el desempeño institucional.

Y la desigualdad entra inmediatamente en escena.

Quien posee dinero puede comprar redundancia.

Quien no lo posee tiene que soportar directamente la interrupción.

Dos familias pueden vivir bajo la misma red y experimentar dos infraestructuras completamente diferentes. Una tiene cisterna, bomba, placas y batería. La otra depende de que la llave y el interruptor funcionen exactamente cuando los necesita.

Por eso la resiliencia, aunque protege, también puede ocultar.

Una familia con cisterna puede atravesar una interrupción de agua sin llamar a nadie. Una casa con baterías puede experimentar un apagón sin que cambie dramáticamente su rutina. La falla institucional ocurrió, pero parte de su señal pública quedó absorbida dentro de la propiedad privada.

Esto no significa que el ciudadano tenga obligación de sufrir para demostrar que el sistema falla. Sería absurdo. Tiene todo el derecho a proteger a su familia.

Lo que significa es que necesitamos aprender a conservar la señal incluso después de haber construido resiliencia.

Una persona puede tener cisterna y documentar que el agua faltó.

Puede tener batería y registrar que hubo un apagón.

Puede anotar fecha, hora, duración, recurrencia, número de querella y respuesta recibida. Puede comparar su experiencia con la de otros vecinos. Lo que inicialmente era una frustración privada puede convertirse, mediante documentación rigurosa, en información pública examinable.

La tecnología ha transformado radicalmente esa capacidad.

Durante gran parte de nuestra historia moderna, un ciudadano necesitaba que un periódico, una emisora o un canal de televisión considerara importante su experiencia para que adquiriera visibilidad. Hoy puede documentar directamente una llave sin agua, una calle oscura, una cisterna vacía o una interrupción recurrente.

Eso no significa que un video individual demuestre un patrón institucional. Tampoco que una publicación viral sustituya una investigación. Precisamente por eso necesitamos fechas, recurrencias, documentos y comparación.

La tecnología democratizó la posibilidad de mostrar.

No abolió la obligación de demostrar.

Y entre soportar silenciosamente una falla y protestar existe además un territorio democrático enorme: reclamaciones administrativas, solicitudes de información, representantes electos, municipios, organismos fiscalizadores, periodistas, investigadores, asociaciones comunitarias y, cuando corresponda, protesta pacífica.

Pero aquí debemos evitar trasladar otra carga al ciudadano.

El receptor no tiene que convertirse en auditor para merecer buen servicio. No necesita aprender hidráulica para tener derecho al agua ni ingeniería eléctrica para esperar electricidad confiable. Documentar fortalece su capacidad democrática, pero la falta de documentación ciudadana no convierte una falla en inexistente.

El servido continúa siendo anterior al servidor.

Mientras pensaba en Jonathan, en Wendy y en tantas familias que han construido pequeñas infraestructuras privadas alrededor de sus casas, comenzó a aparecer ante mí la última pieza de esta parte de la investigación.

La institución se adapta a su insuficiencia mediante contratos, reorganizaciones, planes y procedimientos. Los proveedores se adaptan desarrollando personal, conocimiento y experiencia para atender la demanda. Los fiscalizadores se adaptan mediante auditorías, requerimientos y seguimiento. Y el ciudadano se adapta mediante cisternas, bombas, generadores, placas solares, baterías y cambios de rutina.

Nadie necesita reunirse para coordinar ese resultado.

Cada actor está respondiendo racionalmente al problema que tiene delante.

La agencia necesita capacidad y contrata.
El contratista encuentra una necesidad y desarrolla capacidad para atenderla.
El fiscalizador encuentra una deficiencia y utiliza los instrumentos que posee.
El ciudadano necesita agua mañana por la mañana y compra una cisterna.
Todos continúan funcionando.

Y, sin embargo, la condición que puso a todos en movimiento puede continuar también.

Es ahí donde podemos nombrar, después de haberlo recorrido, aquello que antes habría sido solamente una frase:

el equilibrio funcional de la insuficiencia.

No significa que el sistema funcione bien.

Significa algo más inquietante: que una sociedad puede desarrollar suficientes mecanismos de adaptación alrededor de una insuficiencia como para continuar funcionando sin haberla resuelto completamente.

Y eso explica por qué Mil cabezas y ninguna que cortar nunca fue realmente una búsqueda del culpable perfecto.

Las mil cabezas no son mil villanos.

Son centros de decisión, información, competencia, adaptación y responsabilidad parcial. Cada uno puede estar resolviendo racionalmente aquello que tiene delante mientras el resultado agregado continúa siendo insuficiente.

Por eso, después de cientos de páginas, contratos, auditorías y nombres, nuestra pregunta sobre responsabilidad ya no puede reducirse a quién tuvo la culpa.

Necesitamos saber quién sabía qué, cuándo lo supo, qué capacidad tenía para alterar la trayectoria, qué hizo con esa capacidad, qué ocurrió después y cuánto de aquello que permaneció sin resolver terminó siendo absorbido por el servido.

Y entonces regresamos por última vez a la primera escena.

Una persona se levanta por la mañana.

Camina hacia la cocina.

Abre la llave.

Pero ahora nosotros podemos ver detrás de esa acción todo lo que al principio permanecía oculto.

Vemos la planta.

La tubería.
La oficina.
La nómina.

Los puestos vacantes.

El contratista.
El consultor.
El contrato.
La enmienda.
El abogado.
La auditoría.
La recomendación.
La respuesta.
La Junta.
El presupuesto.
El fiscalizador.

Y detrás de la casa quizá vemos también una cisterna que aquella persona tuvo que comprar.

Puede que tenga una bomba.
Puede que sobre el techo haya placas solares y en una pared una batería.
Puede que haya aprendido perfectamente cómo sobrevivir a la próxima interrupción.
Eso demuestra capacidad.
Demuestra previsión.
Demuestra resiliencia.

Pero no responde la pregunta con la que debe terminar esta excavación:

¿resolvió la institución, o aprendió el ciudadano a vivir alrededor de aquello que la institución todavía no ha conseguido resolver?

La resiliencia debe servir para proteger al ciudadano mientras el sistema se corrige. No puede convertirse en la medida mediante la cual aceptemos que el sistema nunca termine de corregirse.

Sobrevivir es aprender a construir alrededor de la avería.

Transformar es conseguir que algún día ya no tengamos que hacerlo.

Por ahora podemos cerrar esta pared.

No porque hayamos terminado, sino porque ya sabemos dónde buscar la tubería.

La AAA nos ha permitido construir una hipótesis. Todavía no nos permite convertirla en una teoría general del Estado puertorriqueño. Para saber si estamos observando una peculiaridad de Acueductos o una arquitectura institucional más profunda tendremos que hacer algo mucho más peligroso para nuestra propia tesis:

cambiar de institución y conservar solamente el método.

La próxima pared tendrá que abrirse sin buscar de antemano aquello que encontramos aquí.

Si al abrirla encontramos una arquitectura distinta, tendremos que aceptarlo.

Pero si cambian los nombres, las agencias, los contratistas y el servicio, y aun así vuelven a aparecer pérdida de capacidad interna, contratación recurrente, conocimiento desplazado, dependencia, fiscalización fragmentada, responsabilidades parciales y un ciudadano construyendo soluciones privadas alrededor de una insuficiencia pública, entonces ya no estaremos describiendo solamente a Acueductos.

Estaremos frente a un patrón.

Y quizá entonces podamos comprender finalmente por qué el sistema parece tener tantas cabezas.

Y por qué llevamos tanto tiempo buscando, en el lugar equivocado, cuál de ellas cortar.

La excavación continúa.

— Malvin El Poeta

EL Universo del Centro

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